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張宏波:從企業角度解讀《國務院國資委印發授權放權清單(2019年版)》

作者:張宏波來源:華溥咨詢時間:2019-06-10

 201963日,國務院國資委向各中央企業、地方國資委印發《關于印發<國務院國資委授權放權清單(2019年版)>的通知》,要求各中央企業結合實際情況貫徹落實。這次授權放權清單的印發,是對419日國務院《改革國有資本授權經營體制方案》(國發〔20199號)提出的分類開展授權放權等改革要求的進一步落實。同時也是對習近平總書記近期再次強調的“國有企業要加大授權放權,激發微觀主體活力”講話精神的落實。制定《清單》是深入推進國有資本授權經營體制改革、完善國有資產管理體制的重要舉措,也是落實由管企業向管資本轉變、依法確立國有企業市場主體地位的具體要求。

隨文刊發的有國務院國資委對本次授權放權清單的官方解讀,經濟日報等各大官方媒體也對本次授權放權清單作出了權威解讀。這些解讀總結起來可以包含以下幾個方面:

1,放權要能落到實處,國資委未來將強化事中事后監控,放棄事前備案,徹底為企業經營松綁;

2,重點關注企業激勵領域的放權以及資本財務領域的放權,在5大類35項放權清單中,包括規劃投資與主業管理(8項);產權管理(12項);選人用人(2項);企業負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵(10項);重大財務事項管理(3項)等??梢钥闯鲇腥种唬?span lang="EN-US">12項)集中在用人與激勵領域,另外23項都集中在投資、產權處置以及財務領域。

3,與以往調子保持不變的是,本次授權放權仍然堅持分類授權,不搞一刀切。對市場競爭類企業放權力度較大,對關系國計民生、國家安全等重點行業,國資委仍然保持較大的監管力度。

以上是官方對本次《清單》的解讀,那么從企業角度來看,本次《清單》的頒布對企業意味著什么,企業如何利用好這次《清單》授予的權力,激發企業內部活力,在當前體制內最大激發機制改革,中天華溥管理咨詢從民間角度對本次《清單》作出如下解讀:

1,授權放權背后是企業治理體系完善的要求

在國資改革過程中,對國有企業最大的一個詬病是企業缺乏經營自主權,政府參與經營、影響決策成為企業發展中的一個掣肘。以前沒有企業工作經歷、不懂經濟的領導主抓企業的管理決策,形成瞎指揮、亂指揮,造成了企業經營決策的失誤,到頭來還需要企業經營者負責,大大降低了企業管理者的積極性。在后續的改革中,國資委的同志大多數來自于企業,具有豐富的企業管理經驗,但是國資委參與企業經營仍然不能令企業滿意。

那么這里面就涉及到企業的管理體制問題了,國企的問題是所有者的管理缺位,國務院授權國資委對企業進行管理,國資委就等于承擔了國企股東會的職能。況且之前大部分的央企國企實行的是總經理負責制,沒有建設現代化的董事會與監事會,因此國資委同時又承擔了董事會監事會的職能。在這種背景之下,國資委就顯得在很多決策事項上甚至經營層面直接插手了企業管理,造成了與企業管理者的對立。

所以說,國資委之前無法向國企經營者放權,是因為缺乏完善的公司治理體系,沒有董事會、沒有監事會、沒有專業委員會,國資委一旦放權,所有的經營決策全部給到總經理層面,對總經理沒有一定的制約,那么就會出現企業經營管理中的極大風險。在之前很多國企出現的違紀違規問題均是由此引起的,也就是我們常說的“一放就亂、一管就死”。

本次《清單》的頒發,其背后就是首先要完善國企的公司治理結構,如果沒有完善的公司治理,在企業內部形成有效的制衡機制,那么本次放權仍然無法落到實處。這在國資委的權威解讀中也可以看出端倪。在回答“《清單》的出臺對國資委的職責定位有何影響?”這一問題時,國資委有關負責人作出如下回答:

 “……   ……   ,根據中央關于國有資本授權經營體制改革的要求,開展授權放權,就是要最大限度減少對企業生產經營活動的直接干預,更多依靠公司治理結構開展工作,以管資本為主履行好出資人職責。同時,還要落實授權和監管相結合的要求,并確保將加強黨的全面領導貫穿到改革的全過程和各方面。”

理解了這一層面,我們就需要立即認識到,企業未來如果需要切實將《清單》落到實處,首先就需要完善自己的治理體系,建立健全完善的董事會、監事會,在重大事項上建設董事會專業委員會,制定董監事的任職資格與標準,完善董事會監事會的運行機制與考核機制,強化黨委會在公司治理中的作用,最終才能使國資委真正的將權力放下去。

2,完善國企內部控制機制是授權放權的關鍵

建立健全治理體系是從組織與機制上完善國資委放權授權后的企業風險控制問題,這仍然是從人的層面來解決問題,解決的是管理者不缺位的問題。而這種依賴于組織與個人的監督機制仍然無法令國資委對放權后的企業放心,仍然無法有效控制企業經營決策風險。因此國資委在授權放權的基礎上,還同時提出了完善國有企業內部控制機制的要求。

比如在回答“開展授權放權對企業有沒有要求?如何操作落地?”這一問題時,國資委有關負責人這樣回答:

 “……  ……  要不斷夯實管理基礎,優化集團管控,深化企業內部人事、勞動、分配三項制度改革,健全完善風險、內控和合規體系,確保各項授權放權接得住、行得穩。”

在回答媒體提問中,國資委特別強調指出,國資委的放權要“接得住,行得穩”。如何才能接得住,行得穩,國資委同樣說的很清楚,就是要優化集團管控體系——這是對集團類企業對二級三級企業的管理說的;健全完善風險、內控和合規體系——這是對企業建立起完善的制度流程與操作標準說的;深化企業內部人事、勞動、分配三項制度改革——這是從企業激發人員活力說的。

在我們近年的咨詢實踐中,國有企業的合規化體系建設、制度體系評估與建設、風險內控體系建設與優化,已經成為企業規范化管理、科學化管理的三個主要需求。通過建立完善的科學管理體系,國企能以此向國資委保證對國資委的授權放權“接得住、行得穩”。而國資委在評價國有企業是否適合于授權放權的標準也是是否建立了以上的管理體系。

3,過程審計與監察成為國資委對國企管控的主要方法

國資委向企業授權放權不是不管,而是轉變管理方式,減少對企業經營決策的掣肘,讓政府與企業各歸其位,“凱撒的歸凱撒、上帝的歸上帝”。那么除了利用建立國企董事會監事會來代表國資委行使出資監管職能以外,國資委對企業的監管模式是從事前管理變成事中與事后管理。

在回答“在加大授權放權力度的同時,如何確保國有資產不流失?”這一問題時,國務院國資委相關負責人如下回復:

 “……  …… 《改革國有資本授權經營體制方案》明確要求,“該放的放權到位,該管的管住管好”。在授權放權的同時,國資委將著力強化監督監管,加大事中事后監管力度,加快推進信息化建設和持續完善實時在線的國資監管系統,……  ……”.

這個問題的解釋也與回答本次授權放權清單的亮點問題有相互承接的效果,就是本次清單的最大亮點是:“《清單》全面取消了事前備案的程序,要求在實踐過程中,除干部管理外,不能再有“事前備案”“事前溝通一致”“備案同意后實施”的情形。”,切實將權力下放到企業,不再搞扭扭捏捏的事情,也不讓企業管理者瞻前顧后。

加強事中事后監督管理的基礎是企業具備健全的內部控制體系、合規化的管理體系,未來國資委的審計就從專門針對企業經營的合規以及專項審計相結合的方式來對企業實行監管。這種審計監察模式實際上是放棄了之前審計中的唯結果論,比如一項重大投資決策失誤了,在之前是要追究企業一把手的責任的。在建立了完善的合規體系之后,遇到此類失誤的審計中,只要在決策過程符合正規的決策程序,比如領導班子集體決策、外部專家建議、董事會決議、黨委會集中審議等等關鍵流程,那么即便出現了失誤,也不能追究某位領導的責任了。

這種合規性、合法性審計監督的模式實際上是給企業的經營決策管理者大大的松綁,使他們在管理中不至于瞻前顧后,也不至于投鼠忌器,解決了國企管理者中大量存在的不作為現象,由此能夠緊抓機遇、快速發展,實現在體制機制改革之下的企業發展。

國務院國資委2019年《授權放權清單》的頒布,是暨2017年、2018年《清單》頒布之后的國企改革深化動作,是將國企改革落到實處的又一重大舉措。在國務院國資委《清單》的指導下,各地國資委將參照本地區的實際情況,制定本行政區域的放權清單。當然,對于身處沿海的上海、廣東等地,由于一直走在改革的前列,本次放權清單一定會比中央放權更加深化,也將再一次成為國企改革試驗的前沿陣地。而這種大膽的改革試驗,也許會成為2020年中央第四次對國企放權授權的基本參照。

 

作者:張宏波 中天華溥首席專家,著名管理咨詢專家,組織變革專家,住房和城鄉建設部下屬建筑施工與房地產企業特邀戰略、集團管控培訓講師,南開大學戰略集團管控兼職講師,《企業軟實力》雜志專欄作者。

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